促进型立法如何起到“促进”作用

今年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出制定民营经济促进法，这是一项典型的“促进型”立法活动。截至目前，我国中央层面已经出台了乡村振兴促进法、家庭教育促进法、电影产业促进法等10余部以“促进法”命名的法律，各地方省级、市级层面的促进型立法数量更多，内容几乎涵盖社会生活中经济、教育、医疗、就业、产业发展等方方面面。促进型立法与管理型立法是根据发挥作用的不同，对立法所进行的常见分类方式，前者以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值，后者则直接为各类主体设定权利义务。 

促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注的是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供更多服务和支持的领域，如科技进步、教育事业、公益事业、社会保障和就业等。在这些领域适度地采用促进型立法，可以发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，体现了立法从“管制”到“引导”的转变。 

作为一种重要的、柔性的立法形式，促进型立法是法治领域改革的有益实践，但在实践的过程中存在一些争议。一方面，促进型立法的直接适用难度较大。促进型立法的法律条文往往较为抽象，具体性和确定性较为不足。此类立法通过提倡、引导等方式贯彻国家意志，宣示性、倡导性条文较多，有大量“支持”“保障”“援助”“奖励”的相关规定，较少设置法律责任条款。例如，电影产业促进法第四十四条规定：“国家对优秀电影的外语翻译制作予以支持”，那么这种“支持”的力度与方式究竟如何，法律中均无规定；又如，乡村振兴促进法在“监督检查”一章规定对相关行为“给予处分”“予以处罚”“追究刑事责任”，但并未规定处罚的尺度，这就给相关条款的适用带来了障碍。过于宽泛的行政裁量空间将赋予基层行政机构更大的执法权力，这可能导致法律适用上的不合理。 

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